มาตรการรักษาความปลอดภัยเป็นส่วนหนึ่งของการป้องกันประเทศมาช้านาน จากการสืบค้นพบว่า กฎหมายฉบับแรกเกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัยของประเทศไทย ควรจะเป็นพระราชบัญญัติว่าด้วยเขตปลอดภัยในราชการทหาร พุทธศักราช 2478 ในสมัยรัชกาลที่ 8 ซึ่งกำหนดว่าเขตปลอดภัยในราชการทหาร หมายถึง บริเวณโดยรอบที่ทหารเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์แห่งความปลอดภัยในราชการทหาร โดยเขตปลอดภัยควรมีบริเวณเท่าใด จะกำหนดในพระราชกฤษฎีกา
จากพระราชบัญญัติดังกล่าวข้างต้น ยังมีพระราชบัญญัติคุ้มครองความลับในราชการ พุทธศักราช 2483 ซึ่งกำหนดให้สิ่งปลูกสร้างทุกชนิดสำหรับการป้องกันประเทศเป็นที่สงวน และที่สงวนตามพระราชบัญญัตินี้ให้ถือเป็นความลับ ผู้ใดมิได้มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย กระทำการคัดลอก เขียน จำลอง หรือถ่ายภาพ มีความผิดต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี หรือปรับไม่เกิน 1,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
คงสงสัยกันว่าพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับนี้ ยังมีผลบังคับใช้หรือไม่ ก็ต้องไปดูเหตุการณ์ที่มีผู้ใช้โดรนถ่ายภาพสนามบินกองทัพอากาศเมื่อเดือนสิงหาคม 2560 ที่กองทัพอากาศได้แจ้งความดำเนินคดีต่อบุคคลผู้ก่อเหตุดังกล่าวในข้อหากระทำความผิดตามพระราชบัญญัติคุ้มครองความลับในราชการฯ โดยการถ่ายภาพในที่สงวน และความผิดฐานไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนด ในการบังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบินในระยะ 9 กิโลเมตรจากสนามบิน นอกจากนี้บุคคลผู้ก่อเหตุยังนำภาพที่ถ่ายติดสนามบินไปลงในโซเชียลมีเดียอีกด้วย จึงเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ รวมทั้งความผิดอื่น ๆ เช่น กระทำการที่อาจส่งผลกระทบต่อความปลอดภัยในการบินด้วย
บริบทของการออกพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ มาจากการที่ศึกสงครามในยุคนั้นจะใช้การทำลายสิ่งปลูกสร้างสำหรับการป้องกันประเทศ เช่น สนามบิน ฐานทัพ คลังอาวุธต่าง ๆ ซึ่ง การจะทำความเสียหายได้ก็ต้องทราบที่ตั้งหรือพิกัดที่แน่นอน โดยการส่งบุคคลไปดูแล้วมาแจ้งต่อฝ่ายที่จะกระทำการโจมตี หรือก่อวินาศกรรม ดังนั้นการกำหนดพื้นที่โดยรอบเป็นเขตปลอดภัยในราชการทหารและห้ามคัดลอก เขียน จำลอง หรือถ่ายภาพ ก็เพื่อประโยชน์ในการระวังป้องกัน และเป็นการรักษาความปลอดภัยแก่สิ่งปลูกสร้างสำหรับการป้องกันประเทศนั่นเอง
ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ไทยซึ่งเปลี่ยนจากการเป็นประเทศแพ้สงคราม มาเป็นประเทศพันธมิตรกับประเทศผู้ชนะสงคราม และรัฐบาลในยุคนั้นเห็นว่าภัยคุกคามจากสงครามเย็นของกลุ่มประเทศสังคมนิยมมีความรุนแรง เป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศอย่างเร่งด่วน การเข้าร่วมกับองค์การสนธิสัญญาการป้องกันร่วมกันแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (สปอ. หรือ SEATO) แต่การเข้าเป็นภาคีสมาชิกนี้จะต้องมีการรับข้อมูลข่าวสารที่สำคัญต่อการป้องกันประเทศมาใช้ประโยชน์ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีมาตรการรักษาความลับที่ได้มาตรฐานเช่นเดียวกับมิตรประเทศที่เป็นภาคีสนธิสัญญาถือปฏิบัติอยู่ด้วย
ด้วยความจำเป็นเฉพาะหน้า คณะรัฐมนตรีจึงได้ลงมติให้ร่างระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พุทธศักราช 2499 เพื่อให้การรักษาความลับของทางราชการเป็นมาตรฐานสามารถป้องกันรักษาความปลอดภัยได้อย่างรัดกุมยิ่งขึ้น จากชื่อของระเบียบและเนื้อหา จะเห็นได้ว่าเป็นการออกมาตรการเพื่อการระวังป้องกันความลับของทางราชการเป็นหลัก โดยมีบทบัญญัติครอบคลุมด้านการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับบุคคลหรือสถานที่ไว้ด้วย แต่คงเน้นที่การรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสารลับเป็นหลัก
ตามระเบียบสำนักคณะรัฐมนตรีว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการฯฉบับนี้ ได้กำหนดแนวทางสำคัญของชั้นความลับไว้โดยให้ขึ้นอยู่กับความเสียหาย ถ้ารั่วไหลหรือแพร่งพรายไปถึงผู้ไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องจะเกิดความเสียหายอย่างใหญ่หลวงเป็นระดับ “ลับที่สุด” รองลงมาถ้าเสียหายอย่างร้ายแรงจะเป็นระดับ “ลับมาก” ถ้ารั่วไหลแล้วทำให้เสียประโยชน์หรือเกียรติภูมิของประเทศหรือพันธมิตร จะเป็นชั้น “ลับ” ส่วนชั้น “ปกปิด” เป็นเรื่องที่ไม่ควรเปิดเผยหรือแพร่งพรายให้บุคคลอื่นใดทราบ เว้นแต่เพื่อประโยชน์ของทางราชการ ระเบียบฯนี้กำหนดให้กรมประมวลราชการแผ่นดิน (สำนักข่าวกรองแห่งชาติในปัจจุบัน) ทำหน้าที่องค์การรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ
ตั้งแต่ พ.ศ.2508 หน่วยงานด้านความมั่นคงก็ร่วมกันพิจารณาและจัดทำระเบียบการรักษาความปลอดภัยให้สอดคล้องกับบริบทของประเทศในขณะนั้น ซึ่งภัยคุกคามหลักยังเป็นภัยคุกคามในด้านการจารกรรม การบ่อนทำลาย และการก่อวินาศกรรม จากกลุ่มประเทศสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ จนเกิดเป็นระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2511 เป็นมาตรการเพื่อคุ้มครองป้องกันข้าราชการ ส่วนราชการ
ทรัพย์สินของแผ่นดิน และสิ่งที่เป็นความลับของทางราชการ ให้พ้นจากการจารกรรม การก่อวินาศกรรม การบ่อนทำลาย และการกระทำอื่น ๆ ที่มีผลกระทบกระเทือน หรือเป็นภัยต่อความมั่นคงแห่งชาติ และกำหนดมาตรการของระเบียบฯเป็น 3 ประเภท คือ การรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับสถานที่ การรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสาร และการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับบุคคลกำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการดำเนินการในเรื่องการรักษาความปลอดภัยและให้มีการอบรมชี้แจงเกี่ยวกับระเบียบฯแก่บุคคลทุกคน รวมทั้งกำหนดให้กรมประมวลข่าวกลาง (สำนักข่าวกรองแห่งชาติในปัจจุบัน) เป็นองค์การรักษาความปลอดภัยฝ่ายพลเรือน และศูนย์รักษาความปลอดภัยเป็นองค์การรักษาความปลอดภัยฝ่ายทหาร
สังคมไทยในยุคนี้เริ่มมีภัยคุกคามที่ชัดเจนเพิ่มขึ้น ที่สำคัญคือ ภัยคุกคามการบ่อนทำลายจากพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย ซึ่งได้ประกาศต่อสู้กับอำนาจรัฐเมื่อ พ.ศ.2508 แต่ในระเบียบฯ พ.ศ.2511 ยังเน้นที่การป้องกันภัยคุกคามแบบดั้งเดิม คือ การจารกรรม การบ่อนทำลาย และการก่อวินาศกรรมอยู่
ตามระเบียบฯ พ.ศ.2511 ชั้นความลับแบ่งออกเป็น 4 ชั้น กำหนดจากความเสียหายต่อความมั่นคงความปลอดภัยหรือความสงบเรียบร้อยของประเทศชาติหรือพันธมิตรอย่างร้ายแรงที่สุด, อย่างร้ายแรง, ความเสียหายต่อทางราชการหรือต่อเกียรติภูมิของประเทศชาติหรือพันธมิตร เป็นชั้นความลับ ลับที่สุด, ลับมาก, ลับ ส่วนชั้นปกปิดเป็นความลับซึ่งไม่พึงเปิดเผยให้ผู้ไม่มีหน้าที่ได้ทราบ โดยสงวนไว้ให้ทราบเฉพาะบุคคลที่มีหน้าที่ต้องทราบเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติราชการเท่านั้น
ระเบียบฯ ฉบับนี้ ได้มีตัวอย่างแนวทางปฏิบัติและแบบฟอร์มที่เกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัยแนบท้ายระเบียบฯ เพื่อให้ส่วนราชการสามารถดำเนินการได้ถูกต้องรวมไว้ด้วย
จากการที่ระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2511 ได้ประกาศใช้มาระยะเวลาหนึ่ง ก็ได้มีการปรับปรุงระเบียบดังกล่าวเป็น ระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 โดยระบุในระเบียบว่าเป็นการสมควรปรับปรุงระเบียบเดิมให้เหมาะสมและสะดวกต่อการปฏิบัติราชการยิ่งขึ้น แต่ในบริบทของประเทศไทยในขณะนั้น ภัยคุกคามจากกลุ่มประเทศสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ในทัศนะของรัฐบาลได้ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น โดยพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย (พคท.) ซึ่งได้ประกาศการต่อสู้กับรัฐบาลด้วยอาวุธมาตั้งแต่ พ.ศ.2508 ได้เพิ่มปฏิบัติการที่เป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศชาติยิ่งขึ้น จึงต้องมีการปรับปรุงระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติให้เหมาะสม รับมือกับบริบทของภัยคุกคามของประเทศยิ่งขึ้น จึงเพิ่มขอบเขตครอบคลุมส่วนราชการและบุคคลภายนอกที่ได้รับทราบหรือได้รับการร้องขอจากทางราชการ รวมทั้งมีคณะกรรมการประสานการปฏิบัติตามระเบียบฯ โดยมีเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติเป็นประธาน เพื่อการปรับปรุงระเบียบให้เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ
ระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 นี้ กล่าวได้ว่าใช้กับส่วนราชการโดยเฉพาะฝ่ายพลเรือนที่เป็นระบบการจำแนกตำแหน่ง (Position Classification – PC) มาอย่างยาวนาน ในขณะที่ภัยคุกคามของประเทศได้แปรเปลี่ยนจากเดิมที่เป็นกลุ่มประเทศสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ หรือ State Actors เป็นหลัก มาเป็นภัยคุกคามรูปแบบใหม่ที่รวมทั้ง State Actors และ Non – State Actors เช่น การก่อการร้ายของประเทศและกลุ่มบุคคล ผลกระทบจากการรุกรานทางเศรษฐกิจ วัฒนธรรม ค่านิยม ลัทธิ รวมถึงภัยธรรมชาติจากสภาวะของโลก และที่เกิดจากการกระทำของมนุษยชาติ
นอกจากนั้น ระเบียบฯ พ.ศ.2552 ยังเปลี่ยนแปลงวิธีตรวจสอบประวัติและพฤติการณ์บุคคล ที่มีนัยสำคัญ คือ หน่วยงานของรัฐที่จะบรรจุบุคคล จะต้องจัดให้มีการตรวจสอบประวัติและพฤติการณ์บุคคลโดยการตรวจสอบประวัติอาชญากรกับสถานีตำรวจที่เป็นภูมิลำเนาของผู้ที่จะบรรจุเข้ารับราชการ ส่วนองค์การรักษาความปลอดภัยจะเน้นการตรวจสอบต่อบุคคลที่จะทำงานเกี่ยวข้องกับความลับในระดับสูง ปฏิบัติหน้าที่ที่สำคัญหรือเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดิน
มาตรการรักษาความปลอดภัยเชิงรับของประเทศ ซึ่งมีระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 เป็นส่วนสำคัญ จึงมีการปรับปรุงแก้ไขเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2552 โดยให้เหตุผลในการปรับปรุงแก้ไขว่า เนื่องจากระเบียบเดิมที่ใช้บังคับมาเป็นเวลานานแล้ว มีบทบัญญัติหลายประการที่ไม่เหมาะสมกับกาลปัจจุบัน นำรายละเอียดในทางปฏิบัติมากำหนดไว้เกินความจำเป็น รวมทั้งให้สอดคล้องกับระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ด้วย ระเบียบฯ พ.ศ.2552 นอกจากจะกำหนดให้มีชั้นความลับเพียง 3 ระดับให้สอดคล้องกันแล้ว ยังเพิ่มกองบัญชาการตำรวจสันติบาล สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ให้เป็นองค์การรักษาความปลอดภัยฝ่ายตำรวจ และยังกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ (กรช.) ซึ่งมีรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ ส่วนคณะกรรมการก็เป็นหัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง เพื่อทำหน้าที่กำหนดนโยบายและมาตรการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ อำนวยการปฏิบัติและปรับปรุงระเบียบให้มีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับสถานการณ์
นอกจากนั้น วิวัฒนาการทางวิชาการและการให้ความสำคัญต่อการปกป้องสิทธิมนุษยชนและสิทธิส่วนบุคคลที่เพิ่มสูงขึ้น จนเกิดพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ที่กำหนดให้ราชการเปิดเผยข้อมูลเรื่องราวต่อประชาชนในประเทศมากยิ่งขึ้นตามหลักการ “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น” ตามมาด้วยระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 เพื่อกำหนดว่าสิ่งใดควรเปิดเผยต่อสาธารณะ หรือควรสงวนไว้เพื่อความมั่นคงปลอดภัยของประเทศชาติ ส่งผลถึงการกำหนดชั้นความลับของทางราชการ คงเหลือแต่เพียงเรื่องที่เปิดเผยแล้วเสียหายต่อประเทศชาติอย่างร้ายแรงที่สุด เสียหายต่อประโยชน์หรือเกียรติภูมิของประเทศชาติเท่านั้น ที่ควรสงวนไว้โดยมีชั้นความลับกำกับ ส่วนเรื่องที่เคยจำกัดว่าไม่ควรเปิดเผยแก่บุคคลภายนอกก็ถูกลดความสำคัญลง ทำให้ชั้นความลับคงเหลือ 3 ชั้น ได้แก่ ลับที่สุด ลับมาก และ ลับ ส่วนชั้นความลับ “ปกปิด” ถูกยกเลิกไป เพื่อให้การปฏิบัติของทางราชการมีการเปิดเผยต่อสาธารณชนมากยิ่งขึ้น
ระเบียบฯ พ.ศ.2552 ประกาศใช้มาจนถึงปัจจุบัน นับได้ 8 ปีแล้ว แต่ตามบทบัญญัติของระเบียบฯ มีบทบัญญัติระบุว่าให้นายกรัฐมนตรีจัดให้มีการทบทวนการปฏิบัติตามระเบียบและพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมให้เหมาะสม รวมทั้งหน้าที่ของ กรช. ก็มีหน้าที่เสนอแนะการแก้ไขปรับปรุงระเบียบให้มีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับสถานการณ์ ซึ่งเป็นหลักประกันว่าระเบียบฯจะต้องมีการปรับปรุงตามห้วงเวลา ให้เหมาะสมกับสถานการณ์ และรับมือภัยคุกคามได้อย่างมีประสิทธิภาพต่อไป
ผู้เขียน นายเพิ่มศักดิ์ บ้านใหม่
อดีตที่ปรึกษาสำนักข่าวกรองแห่งชาติ
