ว่าด้วยเอกสารราชการที่กำหนดชั้นความลับ

ภาพจาก โพสต์ทูเดย์

จากวิทยาการสมัยใหม่ที่ผ่านมา โดยเฉพาะด้านเทคโนโลยีการสื่อสาร ส่งผลต่อรูปแบบของข้อมูลข่าวสารที่สามารถแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ ได้แก่ ข้อมูลข่าวสารที่จับต้องได้ เช่น ข้อมูลข่าวสารในหนังสือ กับข้อมูลข่าวสารที่จับต้องไม่ได้ คือ ข้อมูลข่าวสารที่บันทึกด้วยสัญญาณ ต้องมีเครื่องมืออุปกรณ์แปลงสัญญาณนั้นก่อน จึงจะสื่อความเข้าใจได้ เช่น ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ เป็นต้น จากการนำมาใช้งานของส่วนราชการ ข้อมูลข่าวสารทั้ง 2 รูปแบบดังกล่าวจึงถูกแบ่งลักษณะออกเป็นข้อมูลข่าวสารทั่วไป และข้อมูลข่าวสารที่กำหนดชั้นความลับหรือมีความสำคัญ จากลักษณะการใช้งานนี้จึงเป็นผลให้ต้องกำหนดระเบียบราชการ เพื่อเป็นแนวทางบริหารและปฏิบัติ กับเป็นแนวทางดูแล คุ้มครองและป้องกันการสูญหาย ถูกปรับเปลี่ยน แก้ไขเนื้อความไปจากเดิม หรือถูกนำไปเปิดเผยก่อนเวลาอันควร หรือรั่วไหลไปสู่ผู้ที่ไม่มีอำนาจหน้าที่

สำหรับรูปแบบข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐที่ใช้ปฏิบัติงานอยู่ขณะนี้ ส่วนใหญ่เป็นเอกสารบันทึกบนกระดาษ นับเป็นประเภทหนึ่งของข้อมูลข่าวสารที่จับต้องได้ จำเป็นต้องกำหนดระเบียบปฏิบัติสำหรับเอกสารราชการ เพื่อให้หน่วยงานทุกประเภทของรัฐอยู่บนบรรทัดฐานเดียวกัน ที่สำคัญคือ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานสารบรรณ ซึ่งเป็นแนวทางบริหารจัดการงานเอกสารราชการ สำหรับการดูแล คุ้มครอง และป้องกันนั้น แต่เดิมถือปฏิบัติตามบทการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสารของระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 แต่ภายหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 และเพื่อให้รองรับมาตรา 16 และมาตรา 26 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงกำหนดระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ซึ่งเนื้อความของระเบียบการรักษาความลับของทางราชการนั้นปรับมาจากบทการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสารของระเบียบการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 จึงยกเลิกบทการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสารไป ทำให้รายละเอียดบางส่วนสำหรับคุ้มครองและปกป้องเอกสารราชการ โดยเฉพาะเอกสารลับในครอบครองของราชการขาดหายไป

ถึงแม้ข้อ 20*1 ตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการจะให้สิทธิแต่ละหน่วยงานของรัฐกำหนดแนวทางการรักษาความปลอดภัยเพิ่มเติมได้เอง เพื่อให้เหมาะสมกับสภาพของหน่วยงานนั้น แต่เท่าที่ปรากฏยังไม่พบความคืบหน้าเกี่ยวกับเรื่องนี้

( *1 ข้อ 20 ในกรณีที่เป็นการสมควร หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะกำหนดระเบียบ การใด เพื่อปฏิบัติเพิ่มเติมจากระเบียบนี้ก็ได้ และถ้าหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเห็นว่า การปฏิบัติตามระเบียบนี้ในเรื่องใดจะก่อให้เกิดความยุ่งยากโดยไม่เหมาะสม หัวหน้าหน่วยงานของรัฐ จะกำหนดวิธีการรักษาความลับในเรื่องนั้นด้วยวิธีการอื่นที่มี ประสิทธิภาพเท่ากัน หรือดีกว่าแทนได้)

จากกรณีการยกเลิกบทการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสารของระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 ทำให้แนวทางปฏิบัติบางส่วนต่อเอกสารราชการที่กำหนดชั้นความลับ ขาดหาย ทั้งไม่สอดคล้องกับวิธีปฏิบัติงานจริง เนื่องจากระเบียบราชการที่เกี่ยวข้องกับการดูแล คุ้มครอง และป้องกันข้อมูลข่าวสารลับของทางราชการในขณะนี้ มิได้กำหนดแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนเกี่ยวกับการนำเอกสารราชการที่กำหนดชั้นความลับออกจากที่เก็บรักษา เพื่อนำติดตัวมาใช้งานในสถานที่อื่น เพราะเท่าที่กำหนดไว้เกี่ยวกับการปฏิบัติต่อข้อมูลข่าวสารลับตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 มีเพียงข้อ 44 ที่ว่า “การเก็บรักษาข้อมูลข่าวสารลับ ให้หน่วยงานของรัฐเก็บรักษาไว้ในที่ปลอดภัย และให้กําหนดระเบียบการเก็บรักษาข้อมูลข่าวสารลับไว้เป็นการเฉพาะตามคําแนะนําขององค์การรักษาความปลอดภัย”

เมื่อนำคำอธิบายข้อ 44 ตาม“คําแนะนําการปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 และที่แก้ไขเพิ่มเติม” ซึ่งองค์การรักษาความปลอดภัยฝ่ายพลเรือนจัดทำไว้ ก็มิได้ระบุรายละเอียดเกี่ยวกับกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐนำข้อมูลข่าวสารลับของราชการ ติดตัวไปยังสถานที่อื่นหรือเพื่อใช้ประกอบการทำงานนอกหน่วยงาน หรือแม้แต่วางปะปนกับเอกสารอื่น ๆ เท่าที่ปรากฏในคำแนะนำการปฏิบัติฯ ดังกล่าวมีเพียงว่า“ข้อมูลข่าวสารลับที่อยู่ระหว่างดําเนินการ หากผู้ดําเนินการต้องปฏิบัติภารกิจอื่นชั่วคราวหรือโดยกะทันหัน ให้จัดเก็บข้อมูลข่าวสารนั้นไว้ในที่มิดชิด เพื่อป้องกันการเข้าถึงของผู้ไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้อง” เช่นนี้การนำเอกสารลับของทางราชการติดตัวผ่านพื้นที่สาธารณะหรือนำไปยังพื้นที่ควบคุมของหน่วยงานอื่น จึงนับเป็นการกระทำที่ไม่สมควร ถึงแม้ไม่ได้เป็นการละเมิดระเบียบ แต่เสี่ยงอย่างยิ่งต่อการรั่วไหลของข้อมูลข่าวสารลับไปยังผู้ที่ไม่มีอำนาจหน้าที่

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 ซึ่งเป็นระเบียบที่ยกเลิกไปแล้ว จะพบรายละเอียดเกี่ยวกับการปฏิบัติต่อเอกสารลับของทางราชการ ฉะนั้น หากหน่วยงานของรัฐใดเห็นประโยชน์ที่เหมาะสมจากบทการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับเอกสารตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ.2517 สามารถนำเนื้อความจากระเบียบที่ยกเลิกไปแล้วนี้ มาปรับใช้เป็นระเบียบภายในหน่วยงานได้ อย่างเช่น

• •  ผู้นำเอกสารออกจากที่เก็บ ณ สำนักงานก็ดีหรือออกจากที่เก็บ จะต้องรับผิดชอบในการรักษาความปลอดภัยต่อเอกสารตลอดเวลาโดยจะต้องปฏิบัติต่อเอกสารดังนี้
    1. เก็บเอกสารไว้กับตัว หรือเก็บไว้ในที่เก็บเอกสาร ซึ่งได้จัดไว้โดยเฉพาะ
    2.ในระหว่างการเดินทางหรือพักแรม เช่นในห้องโดยสารรถไฟ ในห้องพักโรงแรม จะต้องไม่ละทิ้งเอกสารไว้โดยปราศจากการดูแล
    3. จะต้องไม่เปิดหรืออ่านเอกสารในที่ที่เสี่ยงต่อการรั่วไหล
  •  ผู้นำเอกสารออกจากที่เก็บ ณ สำนักงานก็ดีหรือออกจากที่เก็บ ณ สถานที่ปลายทางก็ดี จะต้องบรรจุเอกสารในภาชนะลั่นกุญแจ กับแสดงชื่อหรือตำแหน่งบุคคลผู้เป็นเจ้าของและตำบลที่จะให้ส่งไปไว้ภายนอกภาชนะนั้น
  •  เมื่อเสร็จสิ้นการปฏิบัติงานแล้ว จะต้องรีบนำเอกสารกลับสำนักงานและทางการตรวจสอบตามบันทึกหลักฐานรายการเอกสารที่นำออกตามทะเบียนเอกสารลับ แล้วนำเอกสารเข้าที่เก็บตามเดิม

ภาพจาก มติชนสุดสัปดาห์

นอกจากนี้ ตามเนื้อความข้อ 50*2 ระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 มีความเอื้อต่อผลกระทบกับการรักษาความปลอดภัยข้อมูลข่าวสารลับในครอบครองของทางราชการได้ เนื่องจากกรณีข้อมูลข่าวสารที่เป็นความลับ แต่มิได้แสดงชั้นความลับกำกับไว้อย่างชัดเจนแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องสามารถเปิดเผยได้ จึงเท่ากับเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ที่ประสงค์จะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารลับนั้น นำแสวงประโยชน์ด้วยการอ้างว่า กระทำไปโดยมิได้มีเจตนาจะละเมิดระเบียบราชการ อย่างไรก็ตาม เนื้อความที่ขัดแย้งกันเองของข้อนี้อยู่ที่คำว่า“เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง” เพราะหากมีหน้าที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลข่าวสารลับแล้ว ย่อมต้องทราบอย่างชัดเจนว่า ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับตนอยู่ในระดับชั้นความลับใดบ้าง ถึงแม้จะไม่มีการกำกับไว้ด้วยเครื่องหมายชั้นความลับก็ตาม สำหรับคำอธิบาย *3ตามคำแนะนำการปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ก็มิได้ช่วยให้เกิดความชัดเจนทั้งทางปฏิบัติและขอบเขตความหมายของคำว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง” ไว้ด้วย

( *2 ข้อ 50 ในกรณีที่ข้อมูลข่าวสารลับใดไม่มีเครื่องหมายแสดงชั้นความลับไว้ ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องสามารถเปิดเผยข้อมูลข่าวสารนั้นได้ เว้นแต่เจ้าหน้าที่นั้นได้รู้หรือควรจะรู้ข้อเท็จจริงว่า ข้อมูลข่าวสารนั้นได้มีการกำหนดชั้นความลับไว้แล้ว

   *3 แนวทางปฏิบัติตามคำแนะนำการปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

1. 1. 1. คุณสมบัติประการหนึ่งของข้อมูลข่าวสารลับ คือ ต้องมีเครื่องหมายแสดงชั้น ความลับชั้นใดชั้นหนึ่งแสดงไว้บนข้อมูลข่าวสารนั้น กรณีที่ไม่มีเครื่องหมายแสดงชั้นความลับไว้ โดยทั่วไปไม่ถือว่าเป็นข้อมูลข่าวสารลับ เว้นแต่ข้อมูลข่าวสารที่มีกฎหมาย กําหนดไว้เป็นการเฉพาะให้เป็นข้อมูลข่าวสารลับ การเปิดเผยโดยเจ้าหน้าที่รัฐจึงต้องใช้ดุลพินิจในการพิจารณาเปิดเผยโดยความรอบคอบ
      2. เพื่อให้การปฏิบัติต่อข้อมูลข่าวสารลับเป็นไปอย่างละเอียดรอบคอบ จึงมีข้อยกเว้นบางประการไว้ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องรู้ หรือควรรู้ไว้เพื่อปฏิบัติให้ถูกต้องว่า ข้อมูลข่าวสารดังต่อไปนี้ให้ถือว่าเป็นข้อมูลข่าวสารลับ

   2.1 ข้อมูลข่าวสารลับ ที่อยู่ระหว่างดําเนินการยังไม่แล้วเสร็จ
   2.2 ข้อมูลข่าวสารลับ ที่เป็นความลับโดยกฎหมาย หรือตามมติคณะรัฐมนตรี แม้จะไม่มีการแสดงชั้นความลับไว้ เช่น หนังสือร้องเรียน
   2.3 ข้อทดสอบ แบบทดสอบ ที่ใช้วัด/ประเมินผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา การสอบแข่งขัน การสอบคัดเลือก ฯลฯ ข้อมูลข่าวสารลักษณะนี้จะไม่สามารถแสดงชั้น ความลับไว้ได้แต่อย่างใด
   2.4 ข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล ที่มีกฎหมายกําหนดไว้เป็นการเฉพาะให้เป็นข้อมูลข่าวสารลับ)

    

   การกำหนดเนื้อความระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ไว้อย่างกว้าง ๆ กับรายละเอียดของข้อ 50 ตามระเบียบนี้ ทำให้พิจารณาได้ว่า เป็นความพยายามไม่ให้ระเบียบเป็นอุปสรรคต่อการถือปฏิบัติสำหรับหน่วยงานของรัฐทั่วไป เพราะโอกาสที่จะสัมผัสกับเอกสารหรือข้อมูลข่าวสารที่มีชั้นความลับมีความเป็นไปได้น้อยกว่าบรรดาหน่วยงานความมั่นคง ฉะนั้น หากวิธีการรักษาความลับของทางราชการขาดความชัดเจนในทางปฏิบัติ พร้อมกับไม่มีระเบียบว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารของราชการมาใช้กำกับดูแลแล้ว โอกาสที่เอกสารหรือข้อมูลข่าวสารของราชการจะถูกนำไปเปิดเผยสู่ภายนอกอาจเกิดขึ้นได้โดยง่าย โดยเฉพาะที่เกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีความเคยชินกับการปฏิบัติงานกับเอกสารหรือข้อมูลข่าวสารที่มีชั้นความลับ หรือมีความสำคัญ จนขาดสำนึกและมีความรู้เท่าไม่ถึงการ

   ——————————————————————————————————————————————————————

ผู้เขียน โดย :   เกลียวพันธ์ ลีละศร
ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการรักษาความปลอดภัย