ด้วยเหตุที่ต้องดูแล คุ้มครอง และป้องกันข้อมูลข่าวสารในครอบครองของทางราชการโดยเฉพาะที่กำหนดชั้นความลับหรือสำคัญ ให้มีความปลอดภัย ไม่รั่วไหลไปสู่ผู้ไม่มีอำนาจหน้าที่หรือถูกนำออกไปเปิดเผยสาธารณะก่อนเวลาอันสมควร ทางราชการจึงกำหนดระเบียบสำหรับส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐอื่นให้สามารถนำมาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติหรือนำไปปรับใช้ตามความเหมาะสมกับอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ จึงมีการกำหนดระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ซึ่งประกาศใช้ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารราชการ พ.ศ.2540 ระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2561 และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติขึ้น แต่ด้วยความหลากหลายของหน่วยงานรัฐและองค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้นตามสภาพการปรับเปลี่ยนในฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ ส่งผลให้ระเบียบราชการตามกล่าวข้างต้น ซึ่งได้ประกาศใช้มาก่อนนั้น ไม่ครอบคลุมหน่วยงานของรัฐที่จัดตั้งขึ้นใหม่และเกิดความไม่ชัดเจนในการถือปฏิบัติตามระเบียบนั้นๆ อย่างเช่น หน่วยงานของรัฐตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ไม่ได้ระบุถึงองค์กรอิสระที่มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เป็นต้น
เมื่อนำกรณีสำนวนสืบสวนการกู้ยืมเงินของพรรคอนาคตใหม่ถูกนำไปเปิดเผยต่อสาธารณะ และเป็นเอกสารกำหนดชั้นความลับของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จึงเป็นที่สังเกตเกี่ยวกับแนวทางปฏิบัติต่อเอกสารในครอบครองของสำนักงาน กกต. เนื่องจาก สำนักงาน กกต. มีหน้าที่รับผิดชอบ ครอบครองและดูแลรักษาเอกสารที่มีความสำคัญหลายประเภทและมีจำนวนมาก แต่ข้อมูลเกี่ยวกับระเบียบ ข้อกำหนด หรืออื่นๆ ที่เกี่ยวกับความลับของทางราชการที่แสดงไว้ใน www.ect.go.th/ect_th/ ซึ่งเป็นเพจเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารของ สำนักงาน กกต. พบระเบียบภายในเกี่ยวกับการจัดการเอกสารเพียงระเบียบเดียว คือ ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการเก็บรักษาและการทําลายเอกสาร พ.ศ.2552 โดยตามเนื้อหาของระเบียบ กกต. นั้น พิจารณาได้ว่า เป็นการจัดการด้านธุรการพื้นฐานและไม่ได้ระบุถึงการดำเนินการเกี่ยวกับสิ่งที่เป็นความลับของทางราชการ ระเบียบ กกต. ดังกล่าว แบ่งเอกสารออกเป็น 9 ประเภท พร้อมทั้งกำหนดผู้รับผิดชอบแต่ละประเภทไว้อย่างชัดเจน ดังนี้ กรณีเอกสาร กกต. ที่ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะ ซึ่งเป็นสำนวนการสืบสวนการกู้ยืมเงินของพรรคอนาคตใหม่ จึงจัดให้อยู่ในประเภทเอกสารตามข้อ 6 (3) ของระเบียบ กกต. นั้น รายละเอียดคือ
“ข้อ 6 ประเภทของเอกสารแบ่งออกเป็น 9 ประเภท ดังนี้
(1)-(2)………
(3) เอกสารเกี่ยวกับสํานวนการสืบสวนสอบสวน
(4) เอกสารเกี่ยวกับคดีความ
(5)- (9)……”
เกี่ยวกับวิธีดำเนินการ จัดเก็บ และดูแลรักษาเอกสารในครอบครองของส่วนราชการ โดยเฉพาะเอกสารที่กำหนดชั้นความลับ ส่วนใหญ่กำหนดแนวทางปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 และระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2561 แต่ระเบียบทั้ง 2 ฉบับเหล่านี้อาจไม่ครอบคลุมให้องค์กรอิสระถือปฏิบัติ เพราะมีเพียงระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ (ฉบับที่ 2) ที่ยกตัวอย่างประเภทหน่วยงานของรัฐอื่นไว้ในความหมายของ “หัวหน้าหน่วยงานของรัฐ” เช่น เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มีฐานะเป็นส่วนราชการที่เป็นนิติบุคคล จึงต่างกับสำนักงาน กกต. ที่เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน แต่มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคล ซึ่งระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการทั้ง 2 ฉบับนี้ไม่ได้ระบุถึง อย่างไรก็ดี ตามระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการเก็บรักษาและการทําลายเอกสาร พ.ศ.2552 ได้กำหนดให้จัดเก็บและเก็บรักษาเอกสารไว้ในข้อ 7 แต่ไม่ระบุรายละเอียดวิธีดำเนินการ ทั้งมิได้ระบุถึงวิธีพิจารณาระดับความสำคัญและกำหนดชั้นความลับของเอกสารตามที่แบ่งประเภทไว้ รวมถึงผู้ที่ได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบว่าควรอยู่ในตำแหน่งระดับใด อีกประการหนึ่งระเบียบ กกต.นี้ มิได้แสดงว่า การจัดแบ่งเอกสารออกเป็น 9 ประเภทนี้ กกต.ให้ความสำคัญต่อเอกสารดังกล่าวเท่าหรือต่างกัน เพราะในเอกสารประเภทเดียวกัน ความสำคัญของเนื้อหาจะมีระดับแตกต่างกัน ซึ่งระดับความสำคัญที่แตกต่างมีผลต่อการกำหนดชั้นความลับให้เอกสารเหล่านั้นด้วย อย่างเช่น เอกสารที่อยู่ระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดแต่ละคดีก็ย่อมมีความสำคัญและต้องกำหนดชั้นความลับต่างกันไปด้วย ดังนี้ ตามระเบียบ กกต.ข้างต้นขาดความชัดเจน จึงเสมือนกับว่า การดำเนินการกับเอกสารในครอบครองให้เป็นไปตามดุลพินิจของพนักงานทุกคนหรือพนักงานตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่งที่มอบหมายให้ปฏิบัติการเกี่ยวกับเอกสารนั้น ซึ่งรายละเอียดข้อ 7 ตามระเบียบ กกต.นี้ คือ
“ข้อ 7 การเก็บรักษาเอกสารตามข้อ 6 ในระหว่างการปฏิบัติงานหรือเมื่อการปฏิบัติงานแล้วเสร็จ ให้พนักงานที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติการเกี่ยวกับเอกสารนี้ เป็นผู้รับผิดชอบในการเก็บรักษาเอกสารดังกล่าวให้อยู่ในที่ปลอดภัย และจัดทําทะเบียนคุม โดยให้อยู่ภายใต้การกํากับดูแลของผู้อํานวยการฝ่ายหรือผู้ดํารงตําแหน่งเทียบเท่าผู้อํานวยการฝ่ายหรือผู้อํานวยการการเลือกตั้งประจําจังหวัดหรือหัวหน้าพนักงานส่วนท้องถิ่นแล้วแต่กรณี”
เมื่อพิจารณาการกำหนดผู้รับผิดชอบการเก็บรักษาเอกสารตามระเบียบของสำนักงาน กกต. เฉพาะที่เกี่ยวกับสํานวนการสืบสวนสอบสวนตามข้อ 6 (3) นี้รายละเอียดคือ
“ข้อ 15 การเก็บรักษาเอกสารตามข้อ 6 (3) ให้ปฏิบัติดังนี้
(1) เอกสารที่อยู่ระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ให้พนักงานสืบสวนสอบสวน
ผู้รับผิดชอบสํานวนเป็นผู้เก็บรักษา
(2) เอกสารที่คณะกรรมการการเลือกตั้งพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด และมีคําวินิจฉัย สั่งการและแจ้งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบแล้ว ให้ส่วนงานของด้านกิจการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยผู้รับผิดชอบ เป็นผู้เก็บรักษา………..”
การกำหนดผู้รับผิดชอบเก็บรักษาเอกสารข้างต้นมีข้อน่าสังเกตว่า เอกสารที่อยู่ระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดแต่ละคดีย่อมมีความต่างกันทั้งในด้านความสำคัญและการกำหนดชั้นความลับ หากถือตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ ซึ่งแบ่งชั้นความลับออกเป็น 3 ระดับคือ ชั้นลับ ชั้นลับมาก และชั้นลับที่สุด ผู้รับผิดชอบเก็บรักษาเอกสารแต่ละชั้นความลับหรือให้เข้าถึงสิ่งที่เป็นความลับของทางราชการ ก็ต้องแต่งตั้งจากพนักงานสืบสวนสอบสวนในระดับตำแหน่งที่รองรับกับชั้นความลับหรือความสำคัญของเอกสารนั้น และมีวิธีการจัดเก็บเอกสารที่อยู่ระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดแต่ละคดีให้เหมาะสม อย่างไรก็ดี หากเห็นว่า ระเบียบรักษาความลับของทางราชการที่ประกาศใช้มีรายละเอียดไม่สอดคล้องกับความรับผิดชอบของหน่วยงานแล้ว ตามข้อ 7 ระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ได้ให้อำนาจหน่วยงานของรัฐสามารถพิจารณาถือปฏิบัติตามดุลพินิจของหน่วยงานได้ รายละเอียดคือ “ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีหน้าที่รักษาข้อมูลข่าวสารลับในหน่วยงานของตน และอาจมอบหมายหน้าที่ดังกล่าวได้ตามความจำเป็นให้ผู้ใต้บังคับบัญชาหรือให้แก่ราชการส่วนภูมิภาค ในกรณีที่สามารถมอบอำนาจได้ตามกฎหมาย ผู้มีหน้าที่ตามวรรคหนึ่ง ต้องรักษาข้อมูลข่าวสารลับให้ปลอดภัย การให้บุคคลใดเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารลับหรือการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารลับแก่ผู้ใดต้องกระทำโดยระมัดระวัง ในกรณีจำเป็น ให้กำหนดเงื่อนไขในการปฏิบัติให้เหมาะสมแก่กรณี โดยคำนึงถึงการรักษาความลับและประสิทธิภาพ ในการดำเนินการตามระเบียบนี้” อีกทั้งพิจารณาระดับความสำคัญของเอกสารเพื่อกำหนดชั้นความลับได้ตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2561 คือ “ข้อ 5 ให้ยกเลิกความในข้อ 19 แห่งระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
“ข้อ 19 การกําหนดให้ข้อมูลข่าวสารอยู่ในชั้นความลับใด ให้พิจารณาถึงองค์ประกอบอย่างน้อยดังต่อไปนี้
(1) ความสําคัญของเนื้อหา
(2) แหล่งที่มาของข้อมูลข่าวสาร
(3) วิธีการนําไปใช้ประโยชน์
(4) จํานวนบุคคลที่ควรรับทราบ
(5) ผลกระทบหากมีการเปิดเผย
(6) หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในฐานะเจ้าของเรื่องหรือผู้อนุมัติ”
การจัดการเกี่ยวกับสิ่งที่เป็นความลับของทางราชการสามารถพิจารณาตามข้อ 20 ระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ.2544 ที่ให้สิทธิแก่หน่วยงานของรัฐกำหนดระเบียบเกี่ยวกับสิ่งที่เป็นความลับของทางราชการ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมในทางปฏิบัติของแต่ละ กล่าวคือ “ในกรณีเป็นการสมควร หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะกำหนดระเบียบการใด เพื่อปฏิบัติเพิ่มเติมจากระเบียบนี้ก็ได้และถ้าหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเห็นว่า การปฏิบัติตามระเบียบในเรื่องใด จะก่อให้เกิดความยุ่งยากโดยไม่เหมาะสม หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะกำหนดวิธีการรักษาความลับในเรื่องนั้นด้วยวิธีการอื่นที่มีประสิทธิภาพเท่ากันหรือดีกว่าแทนได้” กระนั้นก็ตาม จาก www.ect.go.th/ect_th/ ก็ไม่แสดงถึงระเบียบ ข้อกำหนด หรือคำสั่งให้ทราบว่า สำนักงาน กกต.ถือปฎิบัติเกี่ยวกับสิ่งที่เป็นความลับของทางราชการตามแนวทางระเบียบราชการใดหรือประกาศระเบียบหรือข้อกำหนดเป็นการภายในไว้
หากหน่วยงานของรัฐจะไม่ถือตามระเบียบรักษาความลับของทางราชการแล้ว ก็ยังสามารถอาศัยบทบัญญัติเกี่ยวกับลักษณะและการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารราชการ พ.ศ.2540 แม้หลักกฎหมายฉบับนี้เพื่อให้อำนาจแก่ประชาชนเข้าตรวจสอบหน่วยงานของรัฐก็ตาม แต่จากลักษณะและการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการตามวรรคหนึ่ง มาตรา 15 (3) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวสามารถอ้างอิงเพื่อการกำหนดระดับความสำคัญและการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้เช่นเดียวกับระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ อย่างเช่นกรณีสำนวนสืบสวนการกู้ยืมเงินของพรรคอนาคตใหม่ถูกนำไปเปิดเผยต่อสาธารณะ จึงเป็นข้อมูลข่าวสารตามวรรคหนึ่ง มาตรา 15 (3) ได้ รายละเอียดคือ “มาตรา 15 ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้ หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคำสั่งมิให้เปิดเผยก็ได้ โดยคำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐประโยชน์สาธารณะ และประโยชน์ของเอกชนที่เกี่ยวข้องประกอบกัน
(1)………..
(3) ความเห็นหรือคำแนะนำภายในหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการเรื่องหนึ่งเรื่องใด แต่ทั้งนี้ไม่รวมถึงรายงานทางวิชาการ รายงานข้อเท็จจริง หรือข้อมูลข่าวสารที่นำมาใช้ในการทำความเห็นหรือคำแนะนำ”
แต่กระนั้นก็ตาม สำนักงาน กกต. ไม่เคยแสดงคำสั่งตามรายละเอียดวรรคสอง มาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารราชการ รายละเอียดคือ “คำสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการจะกำหนดเงื่อนไขอย่างใดก็ได้ แต่ต้องระบุไว้ด้วยว่าที่เปิดเผยไม่ได้ เพราะเป็นข้อมูลข่าวสารประเภทใดและเพราะเหตุใด และให้ถือว่าการมีคำสั่งเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นดุลพินิจโดยเฉพาะของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามลำดับสายการบังคับบัญชา แต่ผู้ขออาจอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้ตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้”
ต่อเมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2560 เกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจ กกต.พบว่า “มาตรา 22 นอกจากหน้าที่และอํานาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ให้คณะกรรมการ มีหน้าที่และอํานาจ ดังต่อไปนี้ด้วย
(1)………..
(10) ออกระเบียบกําหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการและสํานักงาน
(วรรคสาม) การกําหนดตาม (10) ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ และต้องคํานึงถึง ผลกระทบต่อบุคคลที่เกี่ยวข้องประโยชน์ที่สาธารณชนจะพึงได้รับหลักธรรมาภิบาล และความเป็นธรรม ประกอบกัน”
จากกรณีสำนวนสืบสวนการกู้ยืมเงินของพรรคอนาคตใหม่ ซึ่งเป็นเอกสารกำหนดชั้นความลับของสำนักงาน กกต. ถูกนำไปเปิดเผยต่อสาธารณะ ทำให้เกิดข้อสังเกตด้วยฐานะความเป็นองค์กรอิสระ และข้อมูลข่าวสารที่เปิดเผยสาธารณะอยู่ขณะนี้ จะเห็นว่าไม่มีความชัดเจนถึงระเบียบราชการใดบ้างที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการและการเปิดเผยเอกสารที่กำหนดชั้นความลับในครอบครองของ สำนักงาน กกต. เช่นนี้กรณีที่เกิดขึ้นจึงเป็นตัวอย่างที่อาจส่งผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือของหน่วยงานของรัฐในการคุ้มครอง ดูแล และป้องกันมิให้เอกสารราชการเกิดการรั่วไหลไปยังผู้ไม่มีอำนาจหน้าที่หรือถูกนำออกไปเปิดเผยก่อนเวลาอันเหมาะสม
——————————————————
ผู้เขียน โดย : เกลียวพันธ์ ลีละศร
ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการรักษาความปลอดภัย
