‘OCA ไทย-กัมพูชา’ เรื่องสำคัญที่คนไทยควรรู้
ไทยและกัมพูชาเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่มีพรมแดนระหว่างกันทอดยาว 798 กิโลเมตร ซึ่งนอกจากดินแดนทางบกแล้ว เรายังมีพื้นที่เชื่อมต่อทางทะเลในฝั่งทะเลอ่าวไทยด้วยเช่นกัน จากลักษณะทางภูมิศาสตร์ที่ใกล้ชิดกันก่อให้เกิดประเด็น พื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนกัน (overlapping claims areas – OCA) จากการที่ทั้ง 2 ประเทศต่างอ้างสิทธิในไหล่ทวีปที่ล้ำเข้าไปในเขตของอีกฝ่าย
แน่นอนว่า OCA เป็นประเด็นละเอียดอ่อน เต็มไปด้วยเนื้อหาที่ซับซ้อน ทั้งยังเป็นเรื่องผลประโยชน์แห่งชาติ การเจรจากับกัมพูชาจึงจำเป็นต้องใช้เวลา และใช้ความร่วมมือจากหลายฝ่าย โดยมีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ เป็นผู้ดูแลในประเด็นหลักการทางกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อทำให้การเจรจามีแนวทางและหลักยึดที่มั่นคง โดยไม่ส่งผลกระทบกับความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับกัมพูชาและบริบทการเมืองภายในทั้ง 2 ประเทศ
ด้วยเหตุนี้จึงถือเป็นเรื่องที่น่ายินดีที่ไทยและกัมพูชาจะกลับมาเจรจาหาข้อยุติในประเด็น OCA อีกครั้งหลังจากว่างเว้นมากว่า 16 ปีตั้งแต่เกิดข้อพิพาท ทั้งยังจำเป็นอย่างยิ่งที่คนไทยควรจะมีความเข้าใจในประเด็น OCA ในทุกมิติ
ต้นเหตุข้อพิพาทและที่มาของ OCA
ดร.สุพรรณวษา โชติกญาณ ถัง อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย และประธานคณะทำงานร่วมว่าด้วยการกำหนดพื้นที่พัฒนาร่วมทางทะลไทย-กัมพูชาหนึ่งในกลไกเจรจาข้อพิพาท OCA กล่าวว่า ประเด็นนี้เกิดจากการที่แต่ละประเทศมีสิทธิที่จะประกาศเขตทางทะเลของตนได้ฝ่ายเดียว (Unilateral claim) โดยที่การประกาศนั้นจะต้องสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ด้วยความแตกต่างทางเทคนิคในการวัดและกำหนดเขตทางทะเล โดยเฉพาะเส้นฐาน (Baseline) ซึ่งเป็นตัวบ่งชี้จุดเริ่มต้นของทะเลอาณาเขตและขอบเขตทางทะเลอื่น ๆ และพื้นที่ไหล่ทวีป (continental shelf) หรือพื้นดินท้องทะเลและดินใต้ผิวดินซึ่งวัดจากเส้นฐานออกไป 200 ไมล์ทะเล หรือวัดจากทะเลอาณาเขตออกไปตามธรรมชาติของดินแดนจนถึงริมนอกของขอบทวีป ที่รัฐชายฝั่งสามารถใช้สิทธิอธิปไตยในการสำรวจและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติได้ จึงมีโอกาสที่ประเทศที่อยู่ใกล้เคียงกันจะกำหนดเขตไหล่ทวีปที่ทับซ้อนกัน และเกิดการโต้แย้งหรือข้อพิพาทกันได้
OCA ที่เป็นประเด็นจับตาในปัจจุบันจึงเกิดจากการประกาศเขตไหล่ทวีปในอ่าวไทยของกัมพูชาในปี พ.ศ.2515 และการประกาศเขตไหล่ทวีปในอ่าวไทยของไทยในปี พ.ศ.2516 สอดคล้องกับที่ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ชุมพร ปัจจุสานนท์ อดีตศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ย้ำว่า ประเด็น OCA เกิดจากเส้นฐานที่ใช้วัดในการการประกาศไหล่ทวีปของไทยและกัมพูชา โดยไทยจะมีทั้งเส้นฐานตามธรรมชาติและเส้นฐานตรงที่เกี่ยวข้องกับกรณี OCA นี้ ได้แก่ เส้นฐานตรงที่ 1 บริเวณจังหวัดตราด-เกาะกูด เส้นฐานตรงที่ 2 บริเวณจังหวัดชุมพร-เกาะกงออก เส้นฐานตรงที่ 4 บริเวณจังหวัดนครศรีธรรมราช-เกาะโลซิน และเส้นฐานตรงบริเวณอ่าวประวัติศาสตร์ ขณะที่กัมพูชาได้ลากเส้นฐานตรงบริเวณเกาะคัสโลวี-เกาะปรินส์-เกาะดัง โดยพื้นที่ทับซ้อนดังกล่าวมีขนาดใหญ่ราว 26,000 ตารางกิโลเมตร
กฎหมายระหว่างประเทศและการระงับข้อพิพาท
เมื่อเกิดข้อพิพาททางทะเล กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ในฐานะหน่วยงานรัฐผิดชอบแก้ไขปัญหา OCA รวมถึงหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ จึงเข้ามามีบทบาทในการเจรจาแก้ไขปัญหา โดยตระหนักถึงศักยภาพของพื้นที่นี้ ทั้งเรื่องผลประโยชน์ของชาติด้านความมั่นคงทางทะเลและความมั่นคงด้านพลังงานจากแหล่งก๊าซธรรมชาติใต้ทะเล
ในการระงับข้อพิพาททางทะเลของ 2 ประเทศ จำเป็นต้องใช้กฎหมายระหว่างประเทศเป็นเครื่องมือสำคัญ ประกอบด้วย อนุสัญญากรุงเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทางทะเลปี ค.ศ. 1958 และอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ.1982 (UNCLOS 1982) ที่ได้กำหนดแนวทางให้กับรัฐที่ตั้งอยู่ประชิดกันว่าจะต้องใช้วิธีทางสันติ อย่างการเจรจาในการกำหนดขอบเขตทางทะเล โดยเฉพาะในข้อ 15 ที่ว่าด้วยเรื่องทะเลอาณาเขต และข้อ 83 ที่เกี่ยวกับไหล่ทวีป เพื่อหาข้อยุติในเรื่องพื้นที่ทับซ้อนที่เป็นที่ยอมรับและเกิดผลอันเที่ยงธรรม
นอกจากนี้ในภาค 15 ของ UNCLOS 1982 ยังกำหนดกลไกการระงับข้อพิพาทที่แบ่งออกได้ 3 ตอน ได้แก่ ตอนที่ 1 กล่าวถึงการใช้สันติวิธีในการยุติความขัดแย้งที่เน้นการเจรจา แลกเปลี่ยนทัศนะ รวมถึงการประนอม ตอนที่ 2 คือวิธีการดำเนินการภาคบังคับซึ่งมีการวินิจฉัยที่มีผลบังคับ โดยอาศัยคนกลางอย่างศาลหรือคณะตุลาการ และตอนที่ 3 ที่พูดถึงข้อจำกัดและข้อยกเว้นในการใช้ตอนที่ 2
ดร.ชุมพรได้ตั้งคำถามที่น่าสนใจว่า เราสามารถนำ UNLOS 1982 ซึ่งเป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่ไทยให้สัตยาบันเป็นภาคีต่อกฎหมายนี้ ขณะที่กัมพูชาไม่ให้สัตยาบัน มาระงับข้อพิพาทได้มากน้อยแค่ไหน อย่างไรก็ดี แนวทางที่กำหนดใน UNCLOS 1982 ข้อ 83 ถือเป็นหลักจารีตประเพณีที่รัฐทุกรัฐจะต้องถือปฏิบัติและมีผลบังคับใช้ จึงยังถือว่าเป็นแนวทางกฎหมายที่สำคัญในการระงับข้อพิพาท OCA
อีกทั้งยังมีการทำข้อตกลง ได้แก่ บันทึกความเข้าใจของรัฐบาลไทยและรัฐบาลกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิไหล่ทวีปทับซ้อนกัน (MOU 2544) ซึ่งอธิบดีสุพรรณวษากล่าวว่านี่คือเอกสารที่แสดงให้เห็นว่าไทยและกัมพูชา “เห็นด้วยที่จะไม่เห็นด้วย” ในเรื่องการอ้างพื้นที่ไหล่ทวีป โดยที่ทั้งสองจะนำความเห็นต่างนี้มาคุยกันบนโต๊ะเจรจา และเป็นเหมือนการทำข้อตกลงชั่วคราว (Provisional arrangement) ในระหว่างที่ยังไม่สามารถเจรจาเรื่องเขตแดนได้แล้วเสร็จ
โดยสาระสำคัญของ MOU 2544 ระบุว่า พื้นที่ OCA เหนือละติจูดที่ 11 องศาเหนือให้คู่ภาคีแบ่งเขตทางทะเล เนื่องจากดร. ชุมพร อธิบายว่า พื้นที่ดังกล่าวเกิดจากการลากเส้นกำหนดเขตไหล่ทวีปของฝ่ายกัมพูชาที่ลากผ่านเกาะกูดของไทย ซึ่งฝ่ายไทยไม่เห็นด้วยกับการลากเส้นดังกล่าวของกัมพูชา จึงต้องมีการแบ่งเขตทางทะเลร่วมกันอย่างชัดเจนอีกครั้ง ส่วนพื้นที่ใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือลงมากำหนดให้เป็นพื้นที่พัฒนาร่วม (JDA) ทั้งนี้ให้ดำเนินการทั้ง 2 ส่วนไปพร้อมๆ กันโดยไม่อาจแบ่งแยกได้ ไทยและกัมพูชาจึงต้องปฏิบัติตาม MOU นี้และเจรจารายละเอียดการกำหนดเขตและพัฒนาพื้นที่ร่วมกันต่อไป
อธิบดีสุพรรณวษากล่าวว่า การทำความตกลงระหว่างรัฐบาลคือความก้าวหน้าในการระงับข้อพิพาทขั้นหนึ่ง เพราะมันมีประโยชน์อย่างยิ่งในการลดความขัดแย้ง การสร้างความชัดเจนในเรื่องการอ้างสิทธิอำนาจและความแน่นอนในการเข้าไปแสวงหาผลประโยชน์ในทะเล โดยการดำเนินการที่ผ่านมาแน่นอนว่ามีความต่อเนื่องอยู่ตลอด ซึ่งไทยได้ขอมติคณะรัฐมนตรีในการสร้างกลไกที่เป็นที่ยอมรับจากกัมพูชาแล้วและจะมีการประชุมกันต่อไป แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ามันขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ระหว่างไทย-กัมพูชาที่ผันผวนตามช่วงเวลาต่าง ๆ ด้วย
เมื่อประเมินสถานการณ์ในปัจจุบัน ดร.ชุมพรเสนอว่าการแก้ไขข้อขัดแย้งนี้มีอยู่ 2 แนวทาง แนวทางแรกคือการแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน โดยใช้กลไกการเจรจาของ MOU 2544 อย่างไรก็ดี แนวทางนี้มีอุปสรรคในการปฏิบัติ เนื่องจากจะต้องมีการเจรจารูปแบบการทำข้อตกลง องค์กรที่จะแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน สัดส่วนการแบ่งปันผลประโยชน์ ทั้งยังมีความซับซ้อนในการกระบวนการทางรัฐสภา ความเห็นจากภาคประชาชนและสื่อมวลชน รวมถึงข้อขัดแย้งทางการเมืองที่ทำให้การเจรจาไม่เป็นผล
อีกแนวทางหนึ่งคือการให้บุคคลที่สาม อย่างศาลหรือคณะตุลาการ เข้ามามีส่วนร่วมในการระงับข้อพิพาท ตามภาคที่ 15 ตอนที่ 2 ของ UNCLOS 1982 ซึ่งอนุญาตให้หนึ่งในรัฐคู่ขัดแย้งเสนอเรื่องต่อศาลหรือคณะตุลาการได้ หากมีเขตอำนาจ
OCA: ขุมทรัพย์ทางพลังงานใต้ทะเล?
ไม่เพียงแต่ข้อพิพาท OCA จะเกี่ยวข้องกับเรื่องความมั่นคงทางขอบเขตทะเล แต่ยังครอบคลุมประเด็นด้านพลังงานของไทย โดยเฉพาะในสถานการณ์ปัจจุบันที่ ดร.คุรุจิต นาครทรรพ ผู้อำนวยการสถาบันปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย กล่าวว่า ไทยรวมถึงประเทศเพื่อนบ้านกำลังประสบชะตากรรมร่วมกันจากวิกฤติราคาพลังงานแพง ขณะที่แหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยของไทยมีปริมาณสำรองจำกัดและมีกำลังผลิตที่ลดต่ำลงอย่างน่าเป็นห่วง ปัญหานี้จะทำให้ไทยต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติในรูปของเหลวแช่เย็นหรือ LNG สูงขึ้นทุกปี ส่งผลให้ค่าไฟฟ้าแพงขึ้นอีกด้วย
การเร่งแก้ไขพื้นที่ทับซ้อนในไหล่ทวีปที่คาดว่ามีทรัพยากรและก๊าซธรรมชาติอย่างอุดมสมบูรณ์ จึงเป็นทางออกหนึ่งในการช่วยผ่อนคลายความเสี่ยงด้านพลังงานของไทย ซึ่งพึ่งพิงก๊าซธรรมชาติในการผลิตไฟฟ้าหลังจากที่เราไม่สามารถค้นพบแหล่งก๊าซธรรมชาติแห่งใหม่มานานถึง 15-16 ปี เพื่อลดการพึ่งพาต่างประเทศและส่งเสริมความมั่นคงด้านพลังงานของชาติ
แน่นอนว่าในการแก้ไขปัญหา OCA ที่เหมาะสมที่สุดคือการเจรจา ซึ่ง ดร.คุรุจิต ได้ยกตัวอย่างความสำเร็จของการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนของไทยและประเทศเพื่อบ้านในอดีต อาทิ พื้นที่พัฒนาร่วมไทยและมาเลเซียที่แบ่งปันผลประโยชน์อย่างเท่าเทียมกัน (JDA 50:50) และการตกลงแบ่งเขตของไทยและเวียดนาม ปี 2540 ซึ่งเราสามารถเรียนรู้จากประสบการณ์ทั้งสองนี้ได้โดยยึดผลประโยชน์ด้านพลังงานเป็นหลักสำคัญ
สำหรับกรณี OCA ของไทย-กัมพูชา ดร.คุรุจิต เสนอเนื้อหาการเจรจาโดยอ้างอิงจาก MOU 2544 ตั้งแต่การให้ไทย-กัมพูชาแบ่งเขตทางทะเลเหนือเส้นละติจูดที่ 11 เหนือ และทำข้อตกลงและรายละเอียด JDA ใต้เส้นละติจูดที่ 11 เหนือ บนพื้นฐานการอ้างพื้นที่อย่างมีความต้องชอบธรรม การให้เอกชนเป็นผู้สำรวจทรัพยากรในพื้นที่ OCA บนเงื่อนไขภาษีที่มีการกำหนดร่วมกัน การแบ่งสันปันส่วนสิทธิผู้ลงทุน การตั้งองค์กรกลางสำหรับพื้นที่ JDA รวมถึงประเด็นอื่น ๆ อย่าง ภาษี สิ่งแวดล้อม การเดินเรือ เป็นต้น
OCA และความสัมพันธ์ทวิภาคีกับเพื่อนบ้าน
ปฏิเสธไม่ได้ว่าความสัมพันธ์ทวิภาคีระหว่างไทยและกัมพูชาส่งผลกระทบต่อความก้าวหน้าของ OCA ดังนั้นหากเรา “รู้เขารู้เรา” เข้าใจสภาพการเมืองและระบบภายในของประเทศเพื่อนบ้านรายนี้ก็จะเป็นการดีต่อการเจรจาต่อไป รศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช รองผู้อำนวยการสถาบันเอเชียตะวันออกศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์อธิบายว่า การเมืองของกัมพูชาเป็นระบอบเผด็จการการเลือกตั้งแบบครอบงำเคียงคู่กับรัฐราชการแบบอุปถัมภ์ กล่าวคือเป็นระบอบการปกครองแบบผสมที่มีการเลือกตั้ง กลไกสถาบัน รัฐธรรมนูญตามแนวทางประชาธิปไตย แต่อยู่ภายใต้อำนาจครอบงำของกลุ่มชนชั้นนำ โดยเฉพาะตระกูลฮุน ที่ปกครองประเทศแบบเผด็จการ
“เป็นเรื่องจำเป็นที่ไทยจะต้องเจาะจุดเครือข่ายชนชั้นนำของกัมพูชาให้ถูก และหาบุคคลผู้เป็นดั่งกุญแจสำคัญที่มีอิทธิพลและอำนาจในการตัดสินใจนโยบายระหว่างประเทศเพื่อเข้าไปเจรจาแบ่งเขตแดน อีกทั้งยังกล่าวถึงความสัมพันธ์ของผู้นำระหว่างฝ่ายไทยและกัมพูชาที่หากมีความใกล้ชิดก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าจะเป็นประโยชน์ในการเจรจาข้อพิพาท” รศ.ดร.ดุลยภาคกล่าว
นอกจากนี้ อุดมการณ์ชาตินิยมและเรื่องราวทางประวัติศาสตร์ร่วมในกัมพูชา รวมถึงประเด็นภูมิรัฐศาสตร์โดยเฉพาะอิทธิพลของจีนที่เพิ่มขึ้นในกัมพูชาซึ่งสร้างความไม่พอใจต่อสหรัฐมากขึ้นเรื่อย ๆ ก็อาจเป็นปัจจัยที่มีผลต่อความขัดแย้งที่จะทำให้ดีขึ้นหรือแย่ลงได้ ไทยจึงควรเข้าใจสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้เช่นกันเพื่อรักษาผลประโยชน์แห่งชาติได้มากขึ้น
ที่มา นสพ.มติชนรายวัน
ผู้เขียน กรกช เรือนจันทร์
เผยแพร่ วันที่ 4 กันยายน 2566
————————————————————————————————————————————-
ที่มา : มติชนออนไลน์ / วันที่เผยแพร่ 5 ก.ย.66
Link : https://www.matichon.co.th/foreign/indepth/news_4164965
