อนาคตของความช่วยเหลือระดับโลก เมื่อสหรัฐฯ จากไป จีนจะเข้ามาแทนหรือไม่ ?

การยุติความช่วยเหลือจากสหรัฐฯ อย่างกะทันหันสร้างความกังวลไปทั่วโลกว่าใครจะก้าวเข้ามาเติมเต็มช่องว่างนี้

ขณะที่หน่วยงานให้ความช่วยเหลือในต่างประเทศหลักของรัฐบาลสหรัฐฯ ถอยออกจากพันธกิจที่มีมาอย่างยาวนาน หลายฝ่ายในแวดวงนโยบายและภาคการให้ความช่วยเหลือกำลังจับตาดูว่ารัฐบาลจีน ซึ่งมองว่าการให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาเป็นซอฟต์พาวเวอร์อย่างหนึ่ง จะเข้ามามีบทบาทหรือไม่

จีนได้เล็งพื้นที่ในกัมพูชามาระยะหนึ่งแล้ว ตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา เม็ดเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศได้ช่วยให้รัฐบาลกัมพูชากำจัดทุ่นระเบิดที่ตกค้างจากสงคราม ซึ่งยังคงคร่าชีวิตและทำให้พลเรือนบาดเจ็บอยู่

เพียงหนึ่งสัปดาห์หลังจากรัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ ยุติความช่วยเหลือจากต่างประเทศ ศูนย์ปฏิบัติการทุ่นระเบิดแห่งชาติกัมพูชา (CMAC) ซึ่งรับหน้าที่เก็บกู้ทุ่นระเบิด ประกาศว่าจีนได้ให้คำมั่นมอบเงินสนับสนุน 4.4 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ราว 150 ล้านบาท) เพื่อเดินหน้าโครงการต่อไปอีกหนึ่งปี เริ่มตั้งแต่เดือน มี.ค. 2025

พัฒนาการนี้สะท้อนให้เห็นโอกาสที่จีนอาจใช้ประโยชน์จากการถอนตัวของสหรัฐฯ อย่างกะทันหัน เพื่อเสริมสร้างซอฟต์พาวเวอร์และกระชับความสัมพันธ์กับประเทศกำลังพัฒนาในแอฟริกา ละตินอเมริกา เอเชีย และโอเชียเนีย (ภูมิภาคที่ประกอบด้วยหมู่เกาะในมหาสมุทรแปซิฟิก)

ในเวลาต่อมา เฮง รัตนา ผู้อำนวยการ CMAC ของกัมพูชา ออกมาระบุว่าสหรัฐฯ จะกลับมาฟื้นฟูแผนการสนับสนุนอีกครั้ง ขณะที่รัฐบาลจะ “ทบทวนนโยบายความช่วยเหลือจากต่างประเทศของสหรัฐฯ” ไปพร้อม ๆ กัน

ผู้เชี่ยวชาญบางรายกล่าวว่า แม้ปฏิกิริยาที่รวดเร็วของจีนในกัมพูชาจะโดดเด่น แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าจีนตั้งใจจะแทนที่บทบาทการให้ความช่วยเหลือของสหรัฐฯ ในภาพรวม หรือมีศักยภาพเพียงพอจะเติมเต็มช่องว่างที่สหรัฐฯ ทิ้งไว้

อย่างไรก็ตาม จีนกำลังดำเนินเกมระยะยาวในการยินดีปรีดากับการเสื่อมอำนาจของโลกตะวันตก และการตัดสินใจของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ที่ตัดงบความช่วยเหลือจากต่างประเทศ ซึ่งเป็นโครงการหลักอย่างหนึ่งของสหรัฐฯ ก็กำลังเป็นผลดีกับประธานาธิบดีสี จิ้นผิง

โมเดลความช่วยเหลือของจีน: แนวทางที่แตกต่าง

จีนเป็นผู้เล่นรายสำคัญในการพัฒนาทั่วโลก

ตามข้อมูลของ AidData หน่วยวิจัยแห่งหนึ่งจากวิทยาลัยวิลเลียมแอนด์แมรี ในรัฐเวอร์จิเนีย พบว่าจีนใช้เงิน 1.34 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ราว 46 ล้านล้านบาท) ระหว่างปี 2000-2021 เทียบกับสหรัฐฯ ที่ใช้จ่ายเม็ดเงินด้านการพัฒนา 1.24 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ราว 42 ล้านล้านบาท) ระหว่างปี 2001-2023 ทำให้จีนกลายเป็นผู้สนับสนุนเงินทุนเพื่อการพัฒนารายใหญ่ที่สุดในโลก

การใช้จ่ายด้านความช่วยเหลือของจีนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วภายใต้โครงการ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” (Belt and Road Initiative – BRI) ซึ่งเป็นโครงการนโยบายต่างประเทศหลักของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ที่เปิดตัวในปี 2013 เพื่อเชื่อมโยงจีนกับโลกผ่านการลงทุนและโครงสร้างพื้นฐาน

จีนได้จัดตั้งหน่วยงานความร่วมมือด้านการพัฒนาระหว่างประเทศแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน (CIDCA) ขึ้นในปี 2018 ซึ่งเป็นหน่วยงานเทียบเท่ากับ USAID หรือองค์การเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของสหรัฐฯ ในการจัดระเบียบงานด้านความช่วยเหลือของประเทศ

อย่างไรก็ดี โมเดลความช่วยเหลือของจีนแตกต่างจากของสหรัฐฯ​ อย่างมาก

ข้อมูลจาก AidData ระบุว่า ระหว่างปี 2012-2021 สหรัฐฯ มอบเงินช่วยเหลือประมาณ 80% ในรูปแบบ “ให้เปล่า” โดยไม่มีข้อผูกมัดเรื่องการชำระคืน ในขณะที่ความช่วยเหลือของจีนเป็นเงินให้เปล่าเพียง 3% เท่านั้น ส่วนใหญ่แล้วจีนจะเสนอความช่วยเหลือเป็นเงินกู้หรือสินเชื่อเพื่อการส่งออก ซึ่งทำให้จีนกลายเป็นเจ้าหนี้อย่างเป็นทางการรายใหญ่ที่สุดของประเทศกำลังพัฒนา

นอกจากนี้ ความช่วยเหลือของอเมริกามักมุ่งเน้นด้านสาธารณสุขและการบรรเทาทุกข์ด้านมนุษยธรรม ขณะที่จีนให้ความสำคัญด้านการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ พลังงาน และเหมืองแร่

โครงการ BRI เองก็เป็นตัวอย่างของแนวทางดังกล่าว โครงการนี้เน้นการกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจผ่านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน แทนที่จะเป็นการให้เงินสนับสนุนโดยตรง

จีนโฆษณาว่านี่คือความร่วมมือแบบ “ใต้-ใต้” (South-South Cooperation) ที่เน้นการแลกเปลี่ยนทรัพยากรและองค์ความรู้ระหว่างประเทศกำลังพัฒนาด้วยกันเอง เพื่อลดระยะห่างจากแนวทางแบบตะวันตก และยังกล่าวหาตะวันตกว่าการให้ความช่วยเหลือเป็นการแทรกแซงกิจการภายในของประเทศอื่น

อย่างไรก็ดี ผู้วิจารณ์มองว่าความช่วยเหลือของจีนมักมองข้ามประเด็นสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญอย่างหนึ่งในการให้เงินสนับสนุนของสหรัฐฯ

ยกตัวอย่าง รัสเซีย ซึ่งถูกชาติตะวันตกคว่ำบาตรจากการบุกยูเครน ก็เป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับเงินทุนเพื่อการพัฒนาจากจีนมากที่สุด เช่นเดียวกับศรีลังกา ที่จีนยังคงลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน แม้สหรัฐฯ ระงับการช่วยเหลือระหว่างเกิดสงครามกลางเมืองที่รุนแรง

จีนพร้อมสวมบทบาทผู้ให้ความช่วยเหลือแทนอเมริกา ?

ผู้เชี่ยวชาญจำนวนมากมองว่าจีนไม่น่าจะก้าวเข้ามาแทนบทบาทของ USAID โดยตรงได้

“จีนจะไม่เข้ามาเติมเต็มช่องว่างด้านเงินช่วยเหลือแบบดอลลาร์ต่อดอลลาร์ด้วยเครื่องมือเหมือนของรัฐบาลตะวันตก” ซาแมนธา คัสเตอร์ ผู้อำนวยการฝ่ายวิเคราะห์นโยบายแห่ง AidData กล่าว “มันมีความแตกต่างเชิงปรัชญาพื้นฐาน”

นอกจากประเด็นปรัชญาแนวคิดแล้ว อุปสรรคสำคัญอยู่ที่โครงสร้างการดำเนินงาน สหรัฐฯ ใช้เวลาหลายสิบปีในการสร้างเครือข่ายความช่วยเหลือทั่วโลกผ่านความร่วมมือกับองค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) รัฐบาล และชุมชนท้องถิ่น

ขณะที่จีนยังขาดโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าว “การสร้างเครือข่ายแบบนั้นต้องใช้เวลาเป็นปี ๆ หรืออาจหลายสิบปี” ดร.จิงตง หยวน แห่งสถาบันวิจัยสันติภาพนานาชาติสตอกโฮล์ม กล่าว

อุปสรรคอีกอย่างหนึ่งคือข้อจำกัดด้านเศรษฐกิจ งบประมาณความช่วยเหลือของจีนแตะจุดสูงสุดที่ประมาณ 1.25 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ราว 4.2 ล้านล้านบาท) ในปี 2016 ซึ่งเป็นช่วงที่เศรษฐกิจจีนยังแข็งแกร่ง ทว่าในปี 2021 ตัวเลขเหล่านั้นลดลงกลับสู่ระดับใกล้เคียงกับปี 2008 ส่วนหนึ่งมาจากสภาวะเศรษฐกิจภายในประเทศที่ชะลอตัว

เมื่อต้องเผชิญกับปัญหาเศรษฐกิจภายใน ผู้นำจีนอาจยากจะชี้แจงต่อประชาชนว่าทำไมถึงต้องใช้งบประมาณมากขึ้นในการให้ความช่วยเหลือมนุษยธรรมในต่างแดน ในขณะที่ประชาชนในประเทศกำลังลำบากอยู่

“ตอนนี้ไม่มีแรงกดดันภายในประเทศที่ทำให้ต้องใช้จ่ายเพื่อเรื่องนั้นมากนัก” เดโบราห์ เบราติกัม ศาสตราจารย์แห่งมหาวิทยาลัยจอห์นฮอปกินส์กล่าว

การมีหรือไม่มีสหรัฐฯ กับการมีหรือไม่มีจีนในเวทีความช่วยเหลือทั่วโลกไม่ใช่เกมกระดานหก ที่การถอนตัวของฝ่ายหนึ่งจะนำไปสู่การเพิ่มขึ้นของอีกฝ่ายหนึ่งโดยทันที หากดูตัวอย่างที่ผ่าน ๆ มา จีนเองก็ไม่ได้เพิ่มความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ในปี 2023 ตอนที่ USAID ระงับความช่วยเหลือด้านอาหารแก่เอธิโอเปียเนื่องจากกังวลเรื่องการทุจริต จีนก็ไม่ได้เพิ่มการส่งออกความช่วยเหลือด้านอาหารให้เอธิโอเปียเพื่ออุดช่องว่าง แม้ว่าจีนจะมีความสัมพันธ์ด้านโครงสร้างพื้นฐานที่แน่นแฟ้นกับประเทศนี้ก็ตาม

“มีโอกาสมากมายที่จีนจะก้าวเข้ามาแทนที่” ซัลวาดอร์ ซานติโน เรจิลเม รองศาสตราจารย์ประจำมหาวิทยาลัยไลเดนกล่าว “แต่ส่วนใหญ่ก็เป็นเพียงคำกล่าวอ้าง ในทางปฏิบัติ จีนไม่เคยเข้ามาอุดช่องว่างครั้งใหญ่จริงจัง”

เกมระยะยาว: ยุทธศาสตร์ของจีนในเวทีอิทธิพลโลก

แม้จีนอาจไม่เร่งรีบจะเข้ามาทดแทนความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมที่ USAID ทิ้งไว้ แต่จีนก็ขยายอิทธิพลไปทั่วโลกอย่างต่อเนื่องด้วยกลยุทธ์ระยะยาว

ในช่วงที่ผ่านมา USAID ได้ตระหนักถึงแนวทางของจีน และถึงขั้นตั้งทีมเฉพาะกิจขึ้นมาเพื่อรับมือกับอิทธิพลของจีนโดยตรง

ฟรานซิสโก เบนคอสเม อดีตที่ปรึกษาอาวุโสของ USAID ด้านประเด็นเกี่ยวกับจีน เตือนว่าผลกระทบระยะยาวของการระงับความช่วยเหลืออาจเป็นการ “ทำลายระบบนิเวศ” ทั้งหมด และระบุว่าจีนได้ติดต่อกับหุ้นส่วนของ USAID ในหลายประเทศแล้ว เช่น เนปาลและกัมพูชา

“นี่ไม่ใช่สวิตช์ไฟที่ปิดแล้วเปิดใหม่ได้ง่าย ๆ” เขากล่าว

ความกังวลของเขาสะท้อนก้องไปทั่วรัฐบาลสหรัฐฯ ผู้เชี่ยวชาญระบุว่าการระงับความช่วยเหลือสำคัญ ๆ ที่ผู้คนทั่วโลกพึ่งพา กำลังเปิดช่องให้จีนใช้ประโยชน์ โดยจีนอาจตอกย้ำว่าสหรัฐฯ ไม่น่าเชื่อถือ และจีนคือ “หุ้นส่วนที่โลกต้องการจริง ๆ”

“จีนได้ประโยชน์ไปแล้วโดยแทบไม่ต้องทำอะไร” คัสเตอร์จาก AidData เสริม “ภาพลักษณ์ที่ดีขึ้นเกิดจากการตั้งคำถามถึงความไว้วางใจสหรัฐฯ”

นอกจากการสร้างภาพลักษณ์ จีนยังลงทุนอย่างจริงจังในโครงสร้างพื้นฐานทั่วโลกในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา และได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในหมู่ประเทศกำลังพัฒนา ด้วยการอ้างว่าเป็น “พันธมิตรที่ไม่แทรกแซงกิจการภายใน”

จีนยังมีการทูตเชิงรุกรูปแบบหนึ่งคือ stadium diplomacy ซึ่งอาจหมายถึงการทูตผ่านการก่อสร้างสนามกีฬา เช่น การทุ่มทุนสร้างสนามกีฬาในหลายประเทศทั่วทั้งแอฟริกา ไปจนถึงการสร้างท่าเรือขนาดใหญ่ในละตินอเมริกา โดยรัฐบาลปักกิ่งมุ่งหวังให้ตัวเองเป็นทางเลือกหลักในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

เงื่อนไขสำคัญที่จีนกำหนดไว้ คือการยอมรับ “หลักการจีนเดียว” ที่จีนอ้างอธิปไตยเหนือไต้หวัน

จากการประเมินล่าสุด มี 70 ประเทศ โดยส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนา ที่ยอมรับหลักการนี้ นักวิเคราะห์มองว่าการทูตการเงินในรูปแบบนี้มีส่วนช่วยเปลี่ยนพันธมิตรของไต้หวันไปฝั่งจีนแผ่นดินใหญ่

“โลกหลายขั้ว ที่ผู้นำจีนปรารถนามานานกำลังจะเกิดขึ้นจริง และรัฐบาลทรัมป์ก็กำลังเร่งกระบวนการนี้” ศาสตราจารย์เบราติกัมกล่าว

ยังอาจต้องใช้เวลาอีกหลายปีกว่าจีนจะตัดสินใจอย่างจริงจังว่าจะพยายามแทนที่สหรัฐฯ ในฐานะผู้ให้ความช่วยเหลือระดับโลกได้หรือไม่ แต่ในระหว่างนี้ จีนก็กำลังก้าวไปตามยุทธศาสตร์ระยะยาวของตัวเอง และพร้อมที่จะเก็บเกี่ยวประโยชน์บางส่วนจากการเปลี่ยนแปลงในเวทีโลกอยู่แล้ว